Limites institutionnelles du marché assurantiel congolais : la protection des assurés, une fonction de gouvernance

Hermès Ndala

hermes.ndala@upnrdc.net

Sciences Politiques, Université de Kinshasa

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Résumé :

La libéralisation des assurances en République démocratique du Congo a renouvelé la gouvernance du secteur en combinant autorégulation des entreprises et régulation publique. Mobilisant une approche structuro-fonctionnaliste, cette analyse des limites institutionnelles de cette gouvernance recourt à l’analyse documentaire, complétée par des entretiens semi-directifs et des observations de terrain. Les résultats montrent que la protection des assurés demeure subordonnée aux objectifs de stabilité financière, de gestion des risques et de développement du marché, engendrant un déficit de protection. L'article soutient que la représentation des assurés devrait être institutionnalisée et protection des assurés reconnue comme une fonction manifeste de gouvernance à part entière[SI1] .

Mots-clés : Protection des assurés ; Gouvernance ; Assurances ; Régulation ; République démocratique du Congo. 

Abstract :

The liberalization of the insurance sector in the Democratic Republic of the Congo has reshaped its governance by combining insurers' self-regulation with public regulation. Drawing on a structural-functionalist approach, this article examines the institutional limits of this governance framework through documentary analysis, complemented by semi-structured interviews and field observations. The findings show that policyholder protection remains subordinate to the objectives of financial stability, risk management, and market development, resulting in a protection deficit. The article argues that the representation of policyholders should be institutionalized and that policyholder protection should be recognized as a distinct and manifest governance function.

Keywords: Policyholder protection; Governance; Insurance; Regulation; Democratic Republic of the Congo.

Introduction

La protection des assurés constitue aujourd'hui un champ de recherche à part entière, au croisement du droit des assurances, de la régulation économique et de la gouvernance des marchés financiers. Les travaux consacrés à cette question peuvent être regroupés autour de trois principales orientations. La première relève de la doctrine du droit des assurances et du droit de la consommation. Les travaux de Lambert-Faivre et Leveneur (2017), Bigot (2023), Kullmann (2023) ainsi que Calais-Auloy et Steinmetz (2022) montrent que la protection de l'assuré constitue l'une des finalités essentielles du contrat d'assurance. Cette protection s'appuie notamment sur l'obligation d'information précontractuelle, l'exécution de bonne foi des conventions, l'encadrement du règlement des sinistres et l'existence de voies de recours destinées à corriger l'asymétrie d'information qui caractérise la relation entre l'assureur et l'assuré.

Une deuxième orientation envisage la protection des assurés sous l'angle de la régulation des marchés financiers. Les travaux de Majone (1997), Black (2002), Baldwin, Cave et Lodge (2012), Hood, Rothstein et Baldwin (2001), ainsi que les Principes de haut niveau du G20 sur la protection des consommateurs de services financiers (OCDE, 2011), montrent que les autorités de régulation ne poursuivent plus uniquement des objectifs de stabilité financière et de solvabilité des entreprises. Elles sont également appelées à garantir la protection des consommateurs au moyen de dispositifs d'information, de traitement des réclamations, de médiation, d'éducation financière et de participation des usagers aux mécanismes de gouvernance.

En République démocratique du Congo, une première série de travaux est consacrée aux innovations juridiques introduites par cette réforme et à leur contribution au renforcement de la sécurité juridique des assurés (Mwanza Katuala, 2023 ; Kongolo Mwanza et al., 2024). Une deuxième orientation s'intéresse plus spécifiquement à l'effectivité de la protection des assurés à travers les mécanismes d'indemnisation. Les recherches de Poto Macream (2024) analysent notamment les effets de la libéralisation sur le règlement des sinistres ainsi que les solutions susceptibles d'améliorer l'indemnisation, notamment par le recours à la coassurance. Une troisième orientation porte sur les mécanismes institutionnels de régulation. Les rapports de l'ARCA et plusieurs études consacrées au développement du marché mettent en évidence les progrès réalisés en matière de supervision prudentielle, tout en soulignant les défis persistants liés à l'effectivité des droits des assurés, à la culture assurantielle et à la confiance des populations dans les institutions d'assurance (Tshimbulu, 2020 ; ARCA, 2024).

Dans leur ensemble, ces travaux ont considérablement enrichi la compréhension des fondements juridiques, des mécanismes d'indemnisation et des dispositifs de régulation destinés à protéger les assurés. Toutefois, ils abordent généralement cette protection soit comme un attribut du contrat d'assurance, soit comme un résultat attendu de la régulation prudentielle ou de l'indemnisation des sinistres. En revanche, la protection des assurés est rarement analysée comme une fonction institutionnelle de la gouvernance du marché des assurances. La manière dont cette fonction est répartie entre les assureurs et les différentes autorités de régulation demeure encore peu étudiée.

En mobilisant une approche structuro-fonctionnaliste inspirée de Merton (1968), le présent article propose précisément de déplacer le regard vers cette dimension organisationnelle. Il montre que la place secondaire accordée à la protection des assurés au sein de la gouvernance assurantielle contribue à l'émergence d'un déficit de protection.

La libéralisation des assurances visait notamment à remédier aux insuffisances du régime antérieur, marqué par une protection souvent insuffisante des droits des assurés et par les limites d'un système monopolistique favorisant prédation et patrimonialisme[SI2] . Cette réforme a forgé une nouvelle gouvernance du marché reposant sur une nouvelle répartition des responsabilités entre les assureurs, les institutions de régulation et les juridictions se traduisant par la création de l'Autorité de Régulation et de Contrôle des Assurances (ARCA) ainsi que l'entrée de nouveaux acteurs privés. La protection des assurés apparaît comme une mission commune des assureurs et des institutions de régulation dont les finalités premières demeurent distinctes.

L'existence de mécanismes de protection ne préjuge pas de leur capacité à remplir effectivement cette fonction comme le témoigne le projet de réforme du code des assurances en gestation (Mavinga, 2025). North (1990) souligne que le rôle principal des institutions est de réduire l'incertitude en établissant une structure stable des interactions humaines mais pas nécessairement efficace. Le décalage entre l'architecture institutionnelle du système et les résultats effectivement produits invite à déplacer le regard des seules normes juridiques vers le fonctionnement concret de la gouvernance du marché.

Dans une perspective structuro-fonctionnaliste, la présente recherche est guidée par la problématique suivante : dans quelle mesure l'organisation actuelle du système de gouvernance du marché des assurances permet-elle d'assurer la fonction de protection des assurés, et comment les limites fonctionnelles des mécanismes de marché et de régulation contribuent-elles à l'émergence de déficits de protection et de leurs effets sociaux dans le contexte congolais ? 

L'hypothèse défendue est que le système congolais de gouvernance des assurances répartit la fonction de protection des assurés entre les entreprises d'assurance et les institutions publiques de régulation. Toutefois, cette fonction demeure secondaire par rapport à leurs missions principales de gestion des risques, de stabilité financière et de développement du marché. Cette configuration institutionnelle explique l'existence d'un déficit de protection qui favorise l'apparition de tensions, d'une défiance envers les institutions et de comportements sociaux de substitution dans le règlement des différends. 

Cette étude mobilise une approche structuro-fonctionnaliste visant à analyser les relations entre les structures de gouvernance du marché et les fonctions qu'elles remplissent effectivement. La méthode de recherche repose sur une analyse documentaire des dispositions législatives et réglementaires, des rapports des assureurs et institutions de régulation ainsi que sur des entretiens semi-directifs et observations issues de la pratique professionnelle de l'auteur dans les secteurs bancaire et assurantiel. Les différentes sources ont fait l'objet d'une lecture critique et croisée afin d'identifier les fonctions effectivement assumées par les mécanismes de gouvernance, leurs limites et les effets sociaux qui en résultent.

L'article est structuré en trois parties. La première présente l'organisation actuelle du système de la protection des assurés en mettant en évidence la complémentarité entre les mécanismes d'autorégulation des assureurs et ceux de la régulation publique. La deuxième analyse les limites fonctionnelles de cette architecture institutionnelle et montre comment celles-ci conduisent à un déficit de protection ainsi qu'à diverses conséquences sociales, notamment la défiance institutionnelle et le développement de pratiques informelles de règlement des différends. Enfin, la troisième propose une institutionnalisation de la fonction de représentation des assurés dans la gouvernance du marché.

I. Les mécanismes actuels de protection des assurés

La libéralisation du secteur des assurances en République démocratique du Congo ne s'est pas limitée à l'ouverture du marché à la concurrence. Elle s'est également accompagnée de la mise en place d'un ensemble de mécanismes de régulation destinés à renforcer la protection des assurés. Dès lors, le régime de protection des assurés associent plusieurs dimensions institutionnelles (Hood, Rothstein et Baldwin, 2001), articulant entreprises d'assurance, autorité de régulation, juridictions et mécanismes de protection des assurés. Ceux-ci reposent sur une double architecture institutionnelle. La combinaison entre autorégulation privée des assureurs et régulation publique constitue aujourd'hui le socle de la protection juridique et institutionnelle des assurés.

1.1. L'autorégulation des entreprises d'assurance

Au sein des entreprises d'assurance, la protection des assurés repose d'abord sur un ensemble de mécanismes internes destinés à assurer la qualité de la gouvernance et la conformité des opérations aux exigences légales et prudentielles.

Ces dispositifs comprennent notamment les fonctions de conformité (compliance), le contrôle interne, l'audit interne et externe, les systèmes de gestion des risques ainsi que les procédures internes de traitement des réclamations. Leur finalité est multiple. Ils visent à garantir le respect des dispositions légales et réglementaires applicables aux entreprises d'assurance, à prévenir les risques opérationnels, financiers et réputationnels, à améliorer la fiabilité des procédures internes et à assurer la pérennité financière des organismes assureurs.

Ces mécanismes contribuent indirectement à la protection des assurés. En limitant les risques de fraude, d'erreurs techniques dans la souscription des contrats ou dans le règlement des sinistres, ils favorisent une meilleure exécution des engagements contractuels. Ils participent également au maintien de la solvabilité des entreprises d'assurance, laquelle constitue une condition essentielle du paiement effectif des prestations promises aux assurés.

La plupart des entreprises mettent également en place des procédures internes de gestion des réclamations permettant aux assurés de contester une décision ou de solliciter un réexamen de leur dossier avant tout recours externe. Ces procédures constituent un premier niveau de résolution des différends et participent au développement d'une culture de qualité de service et d'amélioration continue. Dès lors, l'autorégulation des assureurs traduit une convergence normative (DiMaggio et Powell, 1983) et influence croissante des standards internationaux de conformité, de gestion des risques et de protection des consommateurs qui dépassent la seule recherche de performance économique.

1.2. La régulation publique

À côté des mécanismes développés par les entreprises, la protection des assurés repose également sur l'intervention des institutions publiques chargées d'organiser, de contrôler et de superviser le fonctionnement du marché des assurances.

La création de l'Autorité de Régulation et de Contrôle des Assurances (ARCA) dissocie les fonctions de production, de régulation et de contrôle auparavant largement concentrées au sein du régime monopolistique, le législateur a institué une autorité administrative spécialisée chargée d'assurer la supervision du marché. À ce titre, l'ARCA exerce des compétences étendues. Elle délivre les agréments aux entreprises d'assurance et aux intermédiaires, contrôle leur solvabilité, veille au respect des exigences prudentielles, approuve certains documents contractuels, reçoit les réclamations des assurés et dispose d'un pouvoir de contrôle et de sanction à l'égard des opérateurs qui ne respectent pas les prescriptions légales ou réglementaires. Son action vise à garantir la stabilité du marché tout en contribuant à la protection des assurés.

Cette régulation administrative est complétée par l'intervention des juridictions. Les cours et tribunaux assurent le contrôle de la légalité des actes, interprètent les contrats d'assurance et sanctionnent les violations des obligations contractuelles. Ils constituent la garantie juridictionnelle ultime de l'effectivité des droits reconnus aux assurés et permettent le règlement des litiges qui n'ont pu être résolus dans un cadre amiable.

Enfin, le ministère chargé des Finances conserve un rôle important dans la gouvernance du secteur. Il participe à la définition des politiques publiques, à l'élaboration des réformes législatives et réglementaires ainsi qu'à l'orientation générale du développement du marché des assurances. Son action s'inscrit dans une logique plus large de politique économique et financière, au sein de laquelle la protection des assurés constitue l'un des objectifs poursuivis.

Pris dans leur ensemble, ces différents mécanismes traduisent l'émergence d'un système de protection fondé sur la complémentarité entre les entreprises d'assurance et les institutions publiques. L'autorégulation assure principalement la maîtrise des risques au sein des entreprises, tandis que la régulation publique garantit le respect des règles du marché, le contrôle des opérateurs et la protection juridictionnelle des assurés.

Au demeurant, l'architecture actuelle de la protection des assurés repose ainsi sur deux piliers complémentaires : l'autorégulation des entreprises d'assurance et la régulation publique exercée par les autorités administratives et juridictionnelles. Comparativement au régime monopolistique, les garanties institutionnelles apparaissent aujourd'hui plus nombreuses et mieux structurées. Toutefois, la seule existence de ces mécanismes ne permet pas de préjuger de leur capacité réelle à assurer une protection effective des assurés ni de leur aptitude à corriger les déséquilibres qui caractérisent la relation d'assurance. C'est précisément ce qu'éclaire la section suivante : les limites structurelles actuelles des dispositifs de protection des assurés.

2. Les limites des mécanismes actuels de protection des assurés et conséquences sur la confiance dans les institutions

Une analyse du fonctionnement des divers mécanismes de protection induits par la libéralisation met en évidence plusieurs limites qui tiennent autant à leur position institutionnelle qu'aux logiques auxquelles ils obéissent. Ces limites concernent aussi bien les mécanismes d'autorégulation mis en eouvre par les assureurs que les instruments de régulation publique.

2.1. Les limites de l'autorégulation des entreprises d'assurance

Les dispositifs de conformité, de contrôle interne, d'audit et de gestion des risques constituent aujourd'hui des composantes essentielles de la gouvernance des entreprises d'assurance. Ils contribuent au respect des exigences prudentielles, à la maîtrise des risques opérationnels et à l'amélioration de la qualité des procédures internes. Leur développement représente un progrès incontestable pour la stabilité du secteur et, indirectement, pour la protection des assurés.

Toutefois, ces mécanismes présentent deux limites fondamentales. Primo, si la concurrence a multiplié les opérateurs, diversifié l'offre d'assurance et moderniser les standards, elle n'a pas supprimé les asymétries qui caractérisent les relations entre assureurs et assurés (Akerlof, 1970). La modernisation des standards comporte invariablement des conséquences inattendues et non voulues de complexification et d’asymétrie d’information.  Les entreprises d'assurance continuent de disposer de ressources économiques, juridiques, techniques, organisationnelles et informationnelles largement supérieures à celles de leurs clients. Les asymétries d'information, la technicité des contrats, la complexité des garanties ainsi que les limites des mécanismes de recours maintiennent les assurés dans une position structurellement vulnérable.

Secundo, les mécanismes d’autorégulation demeurent intégrés à l'organisation qu'ils sont chargés de contrôler. Institués, financés et pilotés par les entreprises d'assurance, ils participent avant tout à la préservation de la continuité de l'exploitation, de la solvabilité et de la réputation des assureurs. Si la protection des assurés constitue l'une de leurs finalités, elle s’apparente à une fonction latente (Merton, 1968), inscrit dans un ensemble plus large d'objectifs organisationnels parmi lesquels figurent également la maîtrise du risque juridique, la rentabilité et la sécurité financière de l'entreprise.

Cette hiérarchie de finalité devient particulièrement visible lorsque survient un différend opposant directement les intérêts patrimoniaux de l'assureur à ceux de l'assuré. Dans de telles circonstances, les dispositifs internes tendent systémiquement à la défense de la position juridique de l'entreprise. Leur fonction manifeste (Merton, 1986) n'est pas de représenter les intérêts de l'assuré, mais de sauvegarder la conformité de l'organisation et la sécurisation de ses décisions. Lorsque qu’un litige présente un enjeu financier significatif, la communication externe sur le dossier est généralement confiée aux services juridiques ou aux conseils mandatés de défendre les intérêts de l'entreprise. Cette organisation répond à une logique légitime de maîtrise du risque contentieux. Elle révèle néanmoins que les mécanismes internes demeurent structurellement rattachés au pôle productif du marché et ne sauraient être assimilés à des instances indépendantes de protection des assurés.

Dans les mécanismes d'assurance-crédit, lorsque l’établissement de crédit et l’entreprise d'assurance appartiennent à un même groupe ou sont liés par des participations au capital, l'effectivité des garanties décès couvrant la prestation du capital restant dû peut susciter des difficultés pratiques. Sans prétendre conclure à l'existence d’une politique assumée, nos multiples observations montrent que les mécanismes internes de contrôle trouvent leurs limites lorsque les enjeux économiques rejoignent les intérêts stratégiques des organisations concernées.

Ainsi, si l'autorégulation améliore incontestablement la gouvernance des entreprises, elle ne constitue pas un véritable contre-pouvoir institutionnel. Sa capacité protectrice demeure étroitement liée aux finalités des organisations qui la mettent en œuvre.

2.2. Les limites de la régulation publique

La régulation publique représente le second pilier de la protection des assurés. La création de l'Autorité de Régulation et de Contrôle des Assurances (ARCA), le maintien du contrôle juridictionnel et le pilotage du ministère chargé des Finances traduisent une volonté de renforcer l'encadrement du secteur après la libéralisation.

L'ARCA exerce des missions essentielles de supervision prudentielle. Elle contrôle la solvabilité des entreprises, veille au respect de la réglementation, délivre les agréments, sanctionne les manquements et reçoit les réclamations des assurés. Son action contribue incontestablement à la stabilité du marché et à la sécurisation de l'activité assurantielle. Bien que l’ARCA (2024) « édicte des normes et des directives claires (...) afin de protéger les intérêts des assurés », cette protection demeure principalement orientée vers l’équilibre systémique : la stabilité et le développement du marché. Les missions confiées à l'autorité de contrôle visent d'abord à préserver le respect des normes prudentielles gage de solidité financière des opérateurs et de confiance dans le système assurantiel. Bien plus, l'information juridique, à elle seule, ne garantit pas une protection effective du consommateur surtout lorsque celui-ci se trouve en situation de vulnérabilité (Calais-Auloy & Steinmetz, 2022). Si les objectifs de régulation publique profitent largement et indirectement aux assurés, ils ne permettent pas toujours d'apporter une réponse individualisée aux difficultés rencontrées dans l'exécution des contrats.

Les juridictions offrent, quant à elles, une garantie indispensable de l'État de droit. Elles permettent de faire reconnaître les droits des assurés lorsque ceux-ci ont été méconnus. Néanmoins, leur intervention demeure essentiellement réparatrice. Elle suppose que le litige soit déjà constitué et que l'assuré dispose des ressources financières, techniques et temporelles nécessaires pour engager une procédure judiciaire. Dans un domaine caractérisé par la technicité des contrats d'assurance, ces exigences peuvent constituer un obstacle important à l'accès effectif à la justice.

Plus largement, l'action des institutions publiques s'inscrit dans un cadre où la protection des assurés doit être conciliée avec d'autres objectifs de politique publique, notamment la stabilité financière, le développement du marché des assurances, la sécurité juridique et l'attractivité économique du secteur. L’agrément par l’ARCA de la SONAS sans provisions techniques autant que les décennies d’abus de monopole de la SONAS attestent que la pluralité de finalités de politique publique conduit inévitablement à des arbitrages qui ne coïncident pas toujours avec les attentes immédiates des assurés.

Les insuffisances de l'autorégulation et de la régulation publique ne produisent pas uniquement des difficultés juridiques ou administratives. Elles ont également des dysfonctions ou effets sociaux qui dépassent le seul champ assurantiel. Merton (1968) note que les dysfonctions sont les conséquences observables qui réduisent la capacité d'adaptation ou d'ajustement du système. Lorsque les victimes ne perçoivent plus les mécanismes institutionnels comme capables d'assurer une réparation effective dans un délai raisonnable, elles peuvent développer une défiance à l'égard des voies légales de règlement des différends. Cette défiance favorise parfois l'émergence de modes informels de résolution des conflits, révélateurs des limites de la protection actuellement offerte aux assurés et aux victimes d'accidents de la circulation.

2.3. Les effets sociaux du déficit de protection : entre défiance institutionnelle et justice populaire

Dans plusieurs accidents impliquant un véhicule automobile et un conducteur de taxi-moto, des réactions collectives violentes sont observées ou largement rapportées par les médias, allant de la destruction du véhicule jusqu'à des violences physiques dirigées contre le conducteur ou les occupants. Sans constituer une réponse systématique, cette justice populaire traduit une perte de confiance dans la transparence et l'effectivité des mécanismes institutionnels de réparation.

Les entretiens avec les auteurs de violence populaire renseignent que cette défiance est alimentée par des difficultés récurrentes : fuite du conducteur responsable, impossibilité d'identifier le propriétaire réel du véhicule malgré les documents administratifs, lenteur des procédures devant les services de police, le parquet ou les juridictions, incertitude quant à l'exécution effective des décisions rendues. Pour de nombreuses victimes, notamment parmi les « wewa », conducteurs de taxi-moto, ces obstacles rendent la voie judiciaire peu crédible au regard de l'urgence économique dans laquelle se trouvent les victimes des accidents.

Dans certaines situations, lorsque des professionnels de la sécurité publique ou détenteurs d'autorité institutionnelle sont elles-mêmes victimes d'un accident, leurs réactions de confrontation violente et physique peuvent entrer en contradiction avec la fonction exemplaire attendue de ces acteurs dans la promotion du recours aux procédures institutionnelles. L'anomie de ce paradoxe déconstruit la puissance de l'imaginaire protecteur des assurances.

L'analyse de ces phénomènes appelle un double constat. Primo, la protection des assurés ne dépend pas uniquement de l'existence de normes juridiques ou d'institutions de régulation mais suppose également une transformation des représentations sociales de l'assurance, du risque et du règlement des différends. Tant que les mécanismes assurantiels seront perçus comme éloignés, complexes ou inefficaces, la violence populaire ou privée continueront de concurrencer les dispositifs institutionnels de protection. Secundo, la substitution à la justice institutionnelle des formes de justice immédiate indique que l'insuffisance de la protection des assurés ne constitue plus seulement un problème de droit des assurances ; elle devient également un enjeu d'ordre public, de légitimité de l'État et de confiance dans les institutions.

Au demeurant, l'analyse met ainsi en évidence une limite commune aux deux principaux mécanismes de protection actuellement en vigueur. L'autorégulation demeure intrinsèquement liée aux intérêts organisationnels des entreprises d'assurance, tandis que la régulation publique doit concilier la protection des assurés avec des objectifs plus larges de stabilité et de politique sectorielle. Chacun de ces dispositifs répond à une logique institutionnelle propre, mais aucun n'est spécifiquement consacré à la représentation et à la défense continue des intérêts des assurés.

Ce constat ne remet pas en cause leur utilité. Il révèle plutôt un angle mort de l'architecture actuelle de la protection des assurés. Les insuffisances de l'autorégulation et de la régulation publique ne produisent pas uniquement des difficultés juridiques ou administratives. Elles ont également des dysfonctions ou effets sociaux qui dépassent le seul champ assurantiel. Merton (1968) note que les dysfonctions sont les conséquences observables qui réduisent la capacité d'adaptation ou d'ajustement du système. Lorsque les victimes ne perçoivent plus les mécanismes institutionnels comme capables d'assurer une réparation effective dans un délai raisonnable, elles peuvent développer une défiance à l'égard des voies légales de règlement des différends et verser dans la justice immédiate, populaire ou privée. Dès lors, la question n'est plus seulement celle de l'efficacité des mécanismes existants, mais celle de leur complétude.

3. Institutionnaliser la représentation des intérêts des assurés

L'analyse de la gouvernance actuelle du marché des assurances montre que la protection des assurés repose sur une pluralité d'acteurs aux missions complémentaires. Toutefois, aucun de ces acteurs n'a pour mission spécifique de représenter durablement les intérêts des assurés dans les processus de régulation et d'élaboration des normes. La protection des assurés demeure ainsi une conséquence indirecte d'institutions dont les finalités premières relèvent de la stabilité financière et de la régulation économique. Or, les expériences comparées montrent que plusieurs systèmes juridiques reconnaissent désormais la protection des consommateurs comme une composante à part entière de la gouvernance sectorielle.

Tableau 1. Comparaison des fonctions institutionnelles de protection des assurés

Élément du tableau	RDC	CIMA	Maroc
Information précontractuelle	Oui (art. 7, 9, 20 du Code)	Oui (Livre I du Code CIMA)	Oui
Délais de règlement des sinistres	Oui (mentions obligatoires du contrat)	Oui, notamment dans certaines branches	Oui
Procédures de réclamation	Développées par l'ARCA mais peu détaillées dans le Code	Peu développées	Oui
Médiation	Médiation pratiquée par  l'ARCA	Peu institutionnalisée	Oui
Publicité des recours	Limitée	Limitée	Oui
Représentation des consommateurs	Absente dans le Code	Très limitée	Consultations plus développées
Éducation assurantielle	Non prévue par le Code	Non prévue	Oui (programme EDUCAPS)

Source : A partir des dispositions du Code des assurances de la RDC (2015), du Code CIMA (éd. consolidée, 2024), des publications de l'ACAPS et de l'ARCA.

Cette comparaison confirme ainsi que les différences entre les trois systèmes ne tiennent pas principalement au niveau de la réglementation prudentielle, mais à la place institutionnelle reconnue aux intérêts des assurés dans la gouvernance du secteur. La protection des assurés ne relèverait ni exclusivement du marché ni exclusivement de l'État. Comme le souligne Ostrom (1990), « ni l'État ni le marché ne réussissent systématiquement à assurer, à eux seuls, une gestion durable des ressources ». Une telle évolution n'implique pas nécessairement la création d'une nouvelle autorité administrative. Elle peut prendre des formes variées, telles que le renforcement des obligations de l'ARCA en matière de protection des consommateurs, la participation institutionnalisée des organisations représentatives des assurés aux consultations réglementaires, la création d'instances consultatives spécialisées ou encore le développement de mécanismes permanents de dialogue entre les acteurs du marché et les représentants des consommateurs.

Conclusion

La libéralisation des assurances a renforcé l'architecture institutionnelle de protection des assurés grâce à la diversification des opérateurs, à la création de l'Autorité de Régulation et de Contrôle des Assurances (ARCA) et à l'introduction de mécanismes modernes de supervision prudentielle. Toutefois, l'analyse structuro-fonctionnaliste montre que ces dispositifs ne garantissent pas, à eux seuls, une protection pleinement effective des assurés.

La fonction de protection est aujourd'hui répartie entre les entreprises d'assurance, l'autorité de régulation et les juridictions, sans qu'aucune de ces institutions n'en fasse sa mission première. Les mécanismes d'autorégulation demeurent principalement orientés vers la maîtrise des risques organisationnels, tandis que la régulation publique privilégie avant tout la stabilité financière, la solvabilité des opérateurs et le développement du marché. La protection des assurés apparaît davantage comme une fonction latente que comme une fonction manifeste, demeurant subordonnée à d'autres impératifs institutionnels.

Ainsi, le principal apport de cette recherche consiste à montrer que la protection des assurés ne relève pas seulement du contenu des règles juridiques mais de la manière dont la gouvernance du marché répartit les fonctions entre ses différents acteurs. La présente recherche montre que la gouvernance issue de la libéralisation a permis un renforcement substantiel des mécanismes de protection des assurés grâce à la diversification des opérateurs, à la création de l'ARCA et à l'introduction d'une supervision prudentielle moderne. Toutefois, l'analyse structuro-fonctionnaliste révèle que cette architecture n'assure qu'imparfaitement la fonction de protection des assurés, celle-ci demeurant subordonnée aux objectifs de stabilité financière, de gestion des risques et de développement du marché.

L'article montre ainsi que le déficit de protection résulte moins d'une insuffisance des normes juridiques que d'une répartition institutionnelle des responsabilités qui ne confère à aucun acteur une mission explicite et permanente de représentation des intérêts des assurés. L'institutionnalisation de la représentation des assurés conduirait ainsi à transformer une fonction aujourd'hui essentiellement latente en une fonction manifeste pleinement assumée par la gouvernance du marché des assurances.

Enfin, cette recherche ouvrirait ainsi un nouveau champ de recherche consacré à la gouvernance tripolaire des marchés assurantiels, fondée sur l'articulation entre autorités publiques, opérateurs privés et représentants des assurés. Il s'agirait d'analyser les  modalités d'articulation entre les autorités de régulation, les entreprises d'assurance et les organisations représentant les assurés ainsi que les effets sociaux du déficit de protection des assurés afin d'identifier les configurations institutionnelles et mécanismes les plus susceptibles d'assurer une protection effective des consommateurs. Une telle perspective contribuerait à renouveler les travaux consacrés à la gouvernance des marchés assurantiels dans les économies africaines en mutation. Ainsi, la protection des assurés ne devrait plus être envisagée comme une conséquence attendue du bon fonctionnement du marché, mais comme une fonction de gouvernance explicitement assumée par l'ensemble des institutions qui concourent à l'organisation du secteur assurantiel.

Bibliographie sélective

·      Akerlof G. (1970). The Market for "Lemons": Quality Uncertainty and the Market Mechanism. The Quarterly Journal of Economics, 84(3), 488-500.

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·      ARCA. (2022). Rapport annuel 2021. Kinshasa.

·      ARCA. (2024). Rapport annuel 2023. Kinshasa.

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 [SI1]Absence d’une phrase presentant la theorie

 [SI2]Source???